2015년 10월 17일 토요일

주택 재산세제의 변화와 향후 추진방향

주택 재산세제의 변화와 향후 추진방향
-세부담상한제를 중심으로-

Ⅰ. 서
  1995년 지방자치제가 본격적으로 시행된 이후로 12년이 지났다. 길지 않은 이 기간 동안 지방자치제의 한 축을 이루고 있는 지방세에 있어서도 많은 변화가 있어 왔다. 특히 최근 몇 년 동안 부동산보유세인 재산세, 특히 주택에 대한 재산세는 큰 변화를 겪어왔다.
  조세가 소속된 사회의 유지·운영을 위한 필요경비의 공동 부담이라는 성격을 갖는다는 점을 생각할 때, 사회구성원의 조세 부담에 대한 동의는 필수불가결한 것이라 할 것이며, 이러한 사회구성원의 동의는 그 조세의 필요성, 세부담 정도의 타당성 및 납세자간 세부담의 형평성 등을 기초로 하여 이루어진다 할 것이다.
  최근 몇 년간의 주택 재산세제의 변화는 급격하면서도 지역적으로 편중된 아파트 중심의 주택가격 상승에 대하여 기존의 재산세제가 대부분의 납세자가 수긍할 수 있는 수준까지 반영하지 못하였고, 이로 인한 재산세 부담의 형평성 문제가 대두되어 2004년의 형평성 제고를 위한 주택 재산세의 과세표준 결정방법의 보완, 2005년의 보유세제 강화를 위한 주택 재산세 체계의 전면 개편으로 이어졌다. 그러나 이러한 재산세제의 개편은 과도기적으로 수도권 지역의 아파트를 중심으로 급격한 재산세 인상을 초래할 수 밖에 없어 납세자간의 세부담 형평성 문제와 함께 급격한 세부담 증가에 대한 납세자의 불만에 부딪히게 되었고, 정부는 서민주택의 급격한 세부담 증가를 완화하기 위하여 2006년 9월에 주택 재산세의 세부담상한제를 일부 보완하게 되었다.
  본 글에서는  최근 개편된 주택 재산세제가 형평성 제고와 보유세제 강화라는 정부의 재산세정책 실현을 위하여 적합하게 운영되고 있는지에 대하여 세부담상한제를 중심으로 살펴보고, 제도 시행 이후의 여건 변화 등으로 인하여 보완해야 될 부분은 없는지를 알아보고 향후 추진할 방향에 대한 본인의 소견을 간단히 밝히고자 한다. Ⅱ.장에서는 최근 주택재산세제의 변화에 대하여 살펴보고, Ⅲ.장에서 2005년도 재산세제 개편을 중심으로 한 재산세제 개편내용을 간단히 기술하고 , Ⅳ.장에서 현행 주택재산세제의 운영현황 및 문제점을 살펴보고, 마지막으로 Ⅴ.장에서 주택재산세 세부담상한제를 중심으로 주택 재산세제의 향후 추진방향에 대하여 언급하고자 한다.
Ⅱ. 최근 주택 재산세제의 변화
  1. 2003년까지의 주택 재산세 체계
  재산세제 개편은 2005년도에 대부분 이루어졌으나 2004년도부터 시작되어 2006년에 주택에 대한 세부담상한제 규정이 보완될 때까지 일련의 과정을 겪으며 현행 재산세제의 모습이 갖추어졌다고 생각되어 변화 이전인 2003년도까지의 주택 재산세제의 전반적인 내용에 대하여 간략히 설명하고자 한다.
  가. 건물·토지의 구분과세
  재산세(종합토지세 포함)는 보편성과 안정성을 가진 전형적인 대중세이며 일정 재산의 보유사실에 대하여 담세력을 인정하여 부과하는 보유세로서 우리나라는 시·군·구의 보통세로 되어 있어 기초자치단체의 중요 재원이 되고 있다. 그 과세대상에 따라 건축물·선박·항공기 등을 대상으로 하는 재산세와 토지에 대한 종합토지세로 구분되어 있었으며, 주택에 대하여는 건물과 토지를 별개의 과세대상으로 하여 건물에 대하여는 재산세로, 토지에 대하여는 종합토지세로 각각 부과하여 왔다.   
  나. 다단계 누진세율체계
  주택재산세는 누진세율체계를 기본으로 하여 예외적으로 정책목적에 따라 특정대상에 대하여 고율 또는 저율의 단일세율을 적용하여 왔다. 누진세율체계는 납세자간의 질적 형평성을 감안한 것으로 보여지며, 건물은 6단계로 최저 3/1,000, 최고 70/1,000의 누진세율을, 토지는 9단계로 최저 2/1,000, 최고 50/1,000의 세율을 적용토록 되어 있었다. 토지에 대한 재산세인 종합토지세는 1989년 도입되어 1990년부터 과세된 지방세로서 과세대상별 세율적용방식이 아닌 납세의무자가 소유 과세대상 전체에 대한 과세표준을 기준으로 세액을 산출하는 합산과세방식을 기본방식으로 하고 있었으며, 토지 유형에 따라 종합합산, 별도합산, 분리과세방법으로 나누어 세율을 적용하여 과세하였다. 주택의 부속토지는 종합합산대상으로 분류되어 이에 해당하는 세율을 적용토록 하였다.
  다. 과세표준의 결정 및 과세방법
  건물에 대하여는 물건별로 시가표준액을 산출하여 물건별로 과세하는 방법을 취하였으며, 토지에 대하여는 개별공시지가에 일정비율을 적용하여 토지별 과세표준을 산출하고 다시 납세자별 소유 토지 중 종합합산대상토지의 총 과세표준에 대하여 해당세율을 적용하여 납세자의 총 부담세액을 결정하는 인별 합산과세방법을 원칙으로 하였다. 다만, 재산세(종합토지세)가 지방세임에 따라 토지소재지 관할 자치단체별로 세액을 나누어 과세하였으며 주택부속토지가 별도로 과세되지 않고 주택외의 종합합산대상 토지와 함께 과세되었다.
 <건물 과세표준 결정 및 과세방법>
 ① 시가표준액 = ㎡당기준가액 × 적용지수 (구조지수 × 용도지수 × 위치지수)
                  × 경과년수별 잔가율 × 면적(㎡) × 가감산특례
 ② 해당주택 건물부분의 재산세액 = 개별건물 시가표준액 × 세율
 ③ 납세자 총 부담세액 = 보유주택 재산세액의 총합계
 <토지 과세표준의 결정 및 과세방법>
① 필지별 과세표준 = 해당토지의 전년도 개별공시지가 × 면적
② 납세자별 과세표준 = 보유 종합합산대상 소유토지의 필지별 과세표준의 합
③ 납세자 부담세액 =  종합합산 전국과표 × 전국합산대상 해당세율 
  건물 시가표준액 산출구조의 출발점이 되는 기준가액은 철근콘크리트 스라브구조 아파트의 신축비용을 감안하여 산정한 것이며, 위치지수(부속토지의 공시지가 반영) 정도만이 시가를 반영한다고 볼 수 있어 전체적으로 조성원가방식의 체계로 되어있음을 알 수 있다. 주택에 대한 가감산특례는 면적의 크기에 따른 것으로 면적 외의 요소에 영향을 많이 받는 주택의 거래가격을 반영한다고 보기는 어렵다.
  전체적으로 주택 재산세의 과세표준 결정은 건물은 원가방식을 기초로 하고, 토지는 시가를 반영하는 방식을 채택하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 과세표준 결정방식은  일반적으로 하나의 거래대상으로 인식되는 주택(건물 및 부속토지)의 가격을 각각의 기준 및 방법으로 결정함에 따라 건물과 그 부속토지를 하나의 거래대상으로 인식하고 있는 일반적인 시각과 상당한 괴리가 있으며, 이러한 시가표준액 결정방식은 세부담의 형평성 문제로 이어져 납세자의 불만원인 중 하나가 되었다.

 2. 2004년도 이후 주택재산세의 변화
  가. 아파트 재산세 중심의 형평성 문제 대두
  서울 일부지역을 중심으로 한 아파트 가격의 상승과 맞물려 주택가격을 제대로 반영하지 못하는 주택 재산세(건물분)에 대한 불만이 언론을 통하여 수면 위로 떠오르기 시작했다. 타 지역의 아파트 가격 상승으로 상대적 박탈감을 느끼는 지역의 주민으로서는 신축한 건물이라는 이유, 면적이 넓다는 이유만으로 거래가격이 높은 일부지역의 아파트보다 상대적으로 더 많은 세금을 부담한다는 것에 불만을 표출하기 시작하였다. 이러한 불만은 물건별 과세방법을 채택하여 세부담 비교가 용이한 건물분 재산세중 아파트에 대한 재산세를 중심으로 나타났다.
  나. 공동주택(건물) 과세표준 결정방법의 보완
  조세의 세부담 수준을 결정하는 것은 과세표준과 세율이라고 할 수 있다. 주택(특히 아파트의 건물분)의 세부담 형평성에 대한 납세자의 불만은 공동주택(건물)에 대한 과세표준의 결정방식에 변화를 오게 하였다. 공동주택(건물) 과세표준 결정시 국세청기준시가를 적용토록 하여 시가의 반영폭을 높인 것이다. 2003년까지의 건물 과세표준은 원가방식을 주로 함에 따라 면적, 건물 노후화 정도에 의해 재산세 세액이 차이가 났으나, 2004년도에 기본구조는 유지한 상태에서 국세청 기준시가에 따라 가산율을 두는 방식으로 보완하여 시가 반영 폭을 높임으로써 납세자간의 세부담 형평성을 제고하고자 하였다.
  다. 주택 재산세의 급등과 지방자치단체의 세율 인하
  주택 재산세(건물)의 세율은 표준세율방식을 취하고 있다. 표준세율은 지방자치단체가 과세를 할 때 통상 적용해야 할 세율로서 재정상 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에 이에 따르지 않을 수 있는 세율을 말한다. 김태호, 「지방세개론」(도서출판 세연 2000) 98p 우리나라는 지방세법에 규정된 세율의 100분에 50 범위 내에서 지방자치단체의 장이 조례로서 가감조정토록 되어 있다.
  2004년도의 주택(건물) 과세표준 결정방법 변경으로 국세청 기준시가가 높은 아파트의 급격한 재산세 상승이 예상됨에 따라 서울지역의 일부 자치구에서 재산세 세율을 인하하게 되었다. 세율인하 자치구의 경우 대부분 아파트 가격이 높은 지역으로서 주택의 거래가격을 기준으로 할 때 상대적으로 타 지방자치단체에 비하여 낮은 세부담을 하고 있음에도 세율인하를 하게 됨에 따라 세율인하를 하지 않은 자치구의 납세자를 중심으로 세부담 형평성 문제가 또 다시 제기되었다. 이러한 납세자들의 세부담 불공평 및 급등에 따른 불만은 재정여건이 열악한 기초자치단체까지의 세율인하조치로 이어졌다.
Ⅲ. 주택 재산세제의 개편
  주택 재산세의 큰 변화는 2005년 보유세제 개편을 통하여 나타나게 되었고, 2006년도에 보완하여 현행 재산세에 이르게 되었다. 이러한 재산세 개편은 형평성 제고 및 보유세제 강화를 통한 부동산 투기 억제라는 정부의 정책에 따른 것으로 주택 재산세의 주요개편내용으로는 1. 건물·토지의 통합평가제 도입, 2. 보유세의 이원화 및 종합토지세의 폐지  3. 세율체계 및 과세방법의 변경, 4. 세부담상한제의 실시, 5. 과세표준의 현실화 등으로 나눌 수 있다.
 1. 건물·토지의 통합평가제 도입
 재산세의 과세표준 결정방법을 건물·토지 분리 평가에서 통합평가방법으로 전환하였으며, 평가방식에 있어서도 원가방식에서 시가방식으로 전환하였다.
공동주택은 국세청기준시가의 50%를, 단독주택은 건물·토지를 통합하여 시가를 반영한 개별주택가격의 50%를 과세표준으로 하는 것으로 하였으며, 공동주택의 평가방법은 2006년도에 건설교통부에서 조사하는 개별주택가격으로 변경하였다(사실상 평가방식의 큰 변경은 없는 것으로 보임). 이러한 주택의 통합평가제는 납세자간의 세부담 형평성을 제고할 수 있는 기반을 제공하는 것이며 부동산투기의 주대상인 아파트에 대한 조세측면에서의 부동산정책 수행에 있어서도 필수적인 것이라 할 것이다.
 2. 보유세제의 이원화 및 종합토지세의 폐지
  지방세인 재산세와 종합토지세를 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 이원화하고 종합토지세는 재산세와 종합부동산세로 나누어 흡수되면서 폐지되었다. 재산세는 주택, 건축물, 토지분으로 나뉘어 주택에 대하여 다른 과세대상과 분리하여 과세하도록 하였다. 종합부동산세에 있어서도 주택에 대하여 다른 과세대상과 구분하여 과세하도록 개편하였다. 이렇게 주택을 다른 과세대상과 구분함으로써 향후 주택을 대상으로 하는 정부정책의 수행이 용이하게 되었다.
  종합부동산세는 고액의 부동산 보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산가격의 안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전을 그 목적으로 하고 있다. 이를 위해 일정 가액 이상의 주택 및 토지에 대하여 인별 합산하여 재산세 세율에 비하여 상대적으로 높은 세율을 적용하는 방법을 취하고 있으며, 그 세입도 재정여건이 열악한 지방자치단체에 대한 재정보전을 우선으로 하고 있다. 종합부동산세는 2005년 12월 31일 주택에 대하여 세대별 과세, 기준금액의 하향조정, 세부담한도 인상 등 강화되는 방향으로 법이 개정되었다
 3. 세율체계 및 과세방법의 변경
  건물·토지 통합평가제 도입시 적용비율을 상향조정함으로써 주택의 과세표준이 높아졌으며, 일정 가액 이상의 주택 보유에 대하여 별도로 높은 세율의 종합부동산세가 과세되도록 하였다. 이에 따라 주택 재산세는 낮은 세율로 하되 납세자간 질적 형평성을 유지하기 위하여 누진세율체계를 유지하였으며, 이전의 건물 6단계, 토지 9단계에 비하여 상당히 단순해진 3단계의 누진세율체계로 구성되어 있다. 또한, 주택별로 건물·토지 전체에 대해 납부할 재산세액을 산출하여 납부할 재산세액을 50%씩 2회로 나누어 과세하는 방법으로 변경되었다.

 4. 세부담상한제의 도입 및 보완
  시가를 반영한 개별주택가격제도의 시행 등 재산세제 개편으로 인한 세부담의 급증을 막기 위한 완충장치로서 직전년도 부담세액 대비 50% 이상 인상되는 경우 50% 인상된 세액으로 과세하는 세부담상한제를 도입하였다. 이러한 세부담상한제는 납세자가 감내할 수 있는 수준의 인상을 넘어선 세부담 상승이 야기시킬 수 있는 조세저항을 사전에 예방하기 위한 것으로서 급격한 조세부담의 상승을 막으며 점진적으로 공평과세를 실현하기 위한 제도이다. 주택에 대한 세부담상한제는 2006년 9월에 일정 가액 이하의 주택에 대하여 세부담 한도를 하향조정토록 하는 보완이 이루어졌다. 
 5. 과세표준의 현실화 추진
정부는 보유세 강화를 위하여 재산세 과세표준의 현실화를 추진하였다. 2005년도 지방세제 개편시 주택분 재산세는 개별주택가격의 50%를 과세표준으로 하도록 하여 과세표준을 대폭 인상하였고 2004년도 토지의 재산세 과세표준은 서울의 경우 평균 공시지가의 37.9%였으며, 건물은 기준가액이 175,000원이었으나, 2005년에는 공동주택은 국세청기준시가의 50%로 , 일반건물의 기준가액 460,000원의 50%를 기준으로, 토지는 공시지가의 50%를 재산세 과세표준으로 하도록 하였다 (2005. 서울시 부동산 세제 개편 설명자료 참조), 다시 2005년말에 지방세법을 개정하여  2008년부터 매년 개별주택가격에 대한 적용비율을 5%씩 상향조정하여 2017년에는 개별주택가격을 과세표준으로 하는 재산세의 과세표준 현실화 방안을 입법화한 것이다. 건축물 및 토지에 대하여 2006년부터 매년 적용비율을 5%씩 인상토록 하였음에도 주택에 대하여만 2년의 유예기간을 부여한 것은 토지나 건물에 비하여 납세자간 세부담의 격차가 큰 주택에 대하여 세부담의 형평성을 제고한 후에 보유세제의 전반적인 강화를 추진키 위한 것으로 보인다.
Ⅳ. 주택재산세의 세부담 상한제 운영현황 및 문제점
 
 1. 세부담상한제 운영현황
  가. 도입배경
  2005년 재산세제 개편시 과세표준 결정방법을 시가기준으로 전환하면서 과세표준 상승 등으로 인하여 재산세 부담의 급증이 예상되었고, 이에 따라 재산세 부담의 급격한 증가를 완화하는 장치로서 세부담상한제를 도입하게 되었다. 2005년도의 재산세제 개편이 보유세제 강화와 동시에 납세자간의 세부담 불공평 문제를 해소하는 방안으로서는 긍정적이나 급격한 세부담의 증가를 동반하게 됨에 따라 납세자의 강한 조세저항에 부딪힐 수 있음을 감안할 때 납세자간 세부담의 형평성이 맞춰지기 전까지 과도기적으로 필요한 제도라 할 것이다.
  2005년도에는 주택, 건축물, 토지 등 모든 과세대상에 대하여 동일한 세부담상한제를 적용하였으나, 2006년도에 주택의 세부담상한제에 대하여 주택가액을 기준으로 세부담 구간을 세분화하여 일부 주택에 대하여 세부담 한도를 하향 조정하였다. 이러한 조치는 2006년도 주택공시가격의 상승에 따라 서민주택에 대한 세부담을 완화하기 위한 조치로서 투기 억제를 위한 부동산정책은 지속적으로 추진하면서 서민 주거 안정을 위하여 일정 가액 이하의 주택에 대하여 세부담 상한액을 낮추도록 하는 취지였다. 2006. 6. 30. 행정자치부 장관 발표문 참조
  주택이 다른 과세대상과는 달리 2005년도 세제개편 이전부터 급격하게 세부담이 증가되었고, 다른 과세대상과 구별되는 주택의 특수성(상대적으로 많은 그리고 폭넓은 납세자를 대상으로 한다는 측면, 안정된 생활근거로서의 보유목적을 갖는다는 측면 등)을 감안한 것으로 보여진다. 서민주택의 세부담 급증 완화을 위하여 필요한 조치라고 생각되나 이로 인하여 주택 재산세에 있어서 납세자간 세부담 불공평 현상이 더 길어질 수 밖에 없다는 아쉬움이 있으며 과세표준 현실화를 통한 보유세제 강화정책의 추진일정에도 차질이 예상된다. 
  나. 세부담상한제 개요
  2005년도의 세부담상한제는 그 대상을 모든 재산세 과세대상으로 하고 있고, 한도액 산정방법은 당해 재산에 대한 재산세의 산출세액이 직전년도의 당해 재산에 대한 재산세액 상당액의 100분의 150을 초과하는 경우 100분의 150에 해당하는 금액을 당해 년도에 징수할 세액으로 하도록 하였다. 또한 재산세에 병기되어 과세되는 도시계획세와 공동시설세도 재산세 규정을 준용토록 하여 재산에 대한 납세자의 총부담세액에 대한 급격한 상승을 완화하도록 하였다
  2006년 9월 1일 지방세법을 개정하여 모든 주택에 대하여 「직전년도 재산세 상당액의 100분의 150」이었던 세부담 한도을 주택가격별로 세분화하여 2006년도분 재산세부터 적용토록 하였다. 주택가격이 3억원 이하인 경우 「직전년도 재산세 상당액의 100분의 105」, 3억원 초과 6억원 이하인 경우 「직전년도 재산세 상당액의 100분의 110」, 주택가격이 6억원을 초과하는 경우 이전과 같이 「직전년도 재산세 상당액의 100분의 150」으로 하여  6억원 이하의 주택에 대한 세부담 한도를 하향조정하였다.
  
  다. 세부담상한제의 효과
  첫째, 세부담 급증의 완화이다. 2006년 시행된 주택공시가격 이 6억원 이하인 주택에 대한 세부담 완화조치로 급격한 세부담 상승에 대한 납세자의 불만을 상당부분 해소하였다. 2007년도 공동주택에 대한 재산세의 경우 전국의 공동주택 903만호중 주택가격 3억원 이하의 주택이 806만호(89.3%), 3억원 초과 6억원 이하인 주택이 70만호(7.7%)로 세부담상한의 인하혜택 대상 공동주택이 전체 공동주택의 97%로서 2007. 4. 30. 행정자치부 발표 「2007년 주택재산세 세수추계」 참조  대부분의 주택이  해당되어 있어 재산세 부담의 급증에 대한 불만을 상당부분 해소하였다고 보여진다.     둘째, 주택 간의 세부담 형평성을 제고하였다. 주택가격이 6억원을 초과하는 주택에 대하여 세부담상한을 차별화하여 시가 대비하여 상대적으로 세부담이 낮았던 수도권 지역 고가주택의 세부담을 높임으로써 주택간의 세부담 형평성을 제고하였다. 2007. 4. 30. 건설교통부 발표에 의하면 6억원 이상 공동주택 274,784호중 99.8%가 수도권에 집중. 주택가격별로 2006년과 비교하여 2007년도 재산세 인상율을 보면 주택가격이 3억원 이하인 주택의 경우 4.0%, 주택가격이 3억원 초과 6억원 이하인 주택은 9.6%, 주택가격이 6억원을 초과하는 주택의 경우 39.3%가 인상하여 고가주택의 재산세 인상율이 상대적으로 월등히 높음을 알 수 있다. 또한 지역별로도 고가주택이 밀집한 서울지역 주택의 재산세가 2006년 대비 17.7% 인상하여 전국평균 11.1%의 주택 재산세 증가율을 훨씬 상회함을 볼 때 지역간 세부담 형평성도 함께 제고되고 있다고 볼 수 있다. 2007. 4. 30. 행정자치부 발표 「2007년 주택재산세 세수추계」 참조 
  셋째, 보유세 강화의 점진적인 추진이다. 서울의 경우 주택재산세가 2005년 4,436억원, 2006년 4,588억원, 2007년 5,910억원으로 지속적으로 상승하였다. 종합부동산세 부담분을 감안하면 주택에 대한 보유세 부담이 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 2007. 3. 15. 국세청 발표에 의하면 2007년 주택분 종합부동산세는 2006년 5,222억 대비 143% 증가한 12,680억원 전망 세부담 형평성과 보유세제 강화는 정부 정책의 주요 부분으로서 종합부동산세와 재산세의 과세표준 현실화 및 차별적 세부담상한제를 통하여 점진적으로 보유세의 부담이 늘어나고 있다.     
 2. 세부담상한제의 문제점
  현행 주택 재산세의 세부담상한제는 서민주택의 급격한 세부담 증가를 완화하면서 납세자간 세부담의 형평성을 제고하고 점진적으로 보유세제를 강화하기 위한 제도로서재산세의 급격한 변화에 따른 완충장치의 역할을 하는 제도라 할 수 있다. 그러나 세부담상한제가 원천적으로 갖고 있는 또는 시행과정 중에 나타나거나 나타날 것이 예상되는 제반 문제점들이 장기간 해소되지 않는다면 오히려 납세자간 불공평 및 보유세제 강화의 저해원인으로서 세부담상한제가 지적받을 수 있을 것이다. 
  가. 세부담 한도 기준세액(직전년도 부담세액)의 불공평
  첫째, 주택가격 평가방법 전환에 따른 형평성 문제이다. 2005년 지방세법이 개정되기 이전 재산세 과세표준은 원가방식 및 토지·건물 분리 평가방식을 취함에 따라 동일 아파트라 하더라도 오래된 아파트보다 신축아파트가, 토지 또는 건물면적이 작은 아파트보다 큰 아파트가 시가를 기준으로 보았을 때 상대적으로 더 많은 세부담을 하고 있었다. 이러한 상태에서 직전년도 실제 부담세액을 기준으로 세부담 한도를 정함에 따라 시가는 낮으나 면적이 크고 신축한지 오래되지 않은 아파트의 경우 세부담상한제의 혜택을 보지 못하거나 그 혜택이 미미하며, 세부담상한제 도입 이전에도 상대적으로 낮은 세부담을 하고 있었던 면적이 작거나 오래되었으면서 거래가격은 높은 아파트는  세부담상한제의 수혜자가 됨으로써 세부담의 형평성을 저해하는 면이 강하고, 이러한 불공평은 시가가 높은 수도권 소재 주택과 시가가 낮은 지방 소재 주택에서도, 아파트와 연립 또는 단독주택 등에서도 나타난다. 물론 일정 가액 이상의 고가주택 소유자는 종합부동산세를 부담하게 되나, 세부담 한도제의 혜택이 주택 형태, 소재 지역 등에 따라 크게 차이가 나는 것은 보완해야 될 부분이다.
  둘째, 세율인하 실시 여부에 따른 형평성 문제이다. 2004년도부터 시작된 주택재산세에 대한 일부 지방자치단체의 세율인하는 지방자치단체의 재정자주권 측면에서 보면 일면 타당하나 그 과정을 볼 때 세율인하를 한 모든 지방자치단체가 순수하게 재정적인 측면만을 고려하여 세율인하를 하였다고 보기는 어렵다. 2006년도에 지방자치단체의 세율조정 요건을 명확히 하여 이후에 추가로 재산세 세율을 인하한 지방자치단체는 없으나, 세부담상한제가 직전년도의 실제 부담세액을 기준으로 하기 때문에 기존에 세율인하를 실시하였던 지방자치단체 소재 주택은 세율인하를 실시하지 않은 지방자치단체 소재 주택에 비하여 상대적으로 낮은 세부담상한제의 혜택을 받게 되었다.  동일 주택가격에 동일 방법의 상한을 적용함에 따라 발생하는 이러한 불공평이 상당기간 지속될 경우 재정여건 등으로 인하여 세율인하를 하지 않았던 지방자치단체에 소재한 주택 소유자의 집단적인 불만이 제기될 소지가 있다.   
  나. 과세표준 현실화와 관련된 문제점
  정부는 보유세 강화방안의 일환으로 2005년말에 지방세법을 개정하여 재산세 과세표준 현실화를 위하여 주택의 경우 2년간의 유예기간을 두고 2008년부터 주택가격 대비 재산세 과세표준을 매년 5%씩 인상하는 규정을 부칙에 규정하였다. 이는 유예기간인 2년 동안 납세자간 세부담 형평성을 제고한 후에 과세표준 현실화를 통하여 주택 재산세의 실효세율을 일정 수준까지 끌어올리겠다는 정부의 의지를 법제화한 것으로 보여진다. 그러나 주택공시가격의 상승과 일정가액 이하의 주택에 대한 세부담상한의 인하조치 등으로 인하여 실질적인 과표현실화 일정에 차질을 예상된다. 건설교통부 발표에 따르면 공동주택가격 상승률은 2006년도에 16.4%, 2007년도에 22.8%임.
  6억원 이하의 주택의 경우 세부담 상한이 10%, 5%로 하향조정됨에 따라 2년간의 유예기간 동안 세부담 형평성이 당초 예상대로 제고되었다고 보기 어려운 상태에서 2008년도부터 과세표준이 매년 전년대비 10% 가까이 인상된다 하더라도 과세표준의 인상이 바로 세액의 인상으로 연결되지 않는 경우가 발생될 것이기 때문이다. 이는 다시 세부담상한제의 적용기간이 장기화되는 것을 의미하며 세부담의 불공평 기간이 더 길어 진다는 문제를 안고 있는 것이다.
<적용비율 인상에 따른 연도별 주택 재산세 과표 인상율>
년  도적용율과표 인상율년  도적용율과표 인상율200650-2012757.1%200750-2013806.7%20085510.0%2014856.3%2009609.1%2015905.9%2010658.3%2016955.6%2011707.7%20171005.0%
  위 표와 같이 과세표준 현실화는 전년대비 과표가 5% 인상되는 것이 아니라 주택가격 대비 5%를 인상한다는 것으로 2008년도에는 2007년 대비 과세표준 인상율이 10%가 되는 것이다. 이는 주택가격의 상승을 예정하지 않은 것이며, 주택가격이 상승하는 경우 실제 과세표준 인상율은 법정 인상율 이상이 되며, 현행 누진세율제의 영향을 받아 산출세액 증가율은 더욱 높아질 수 있는 것이다. 그러나 이러한 산출세액의 인상이 세부담 상한제로 인하여 실제 부담세액의 인상으로 바로 이어지지는 않는다. 
  예를 들어, 주택가격이 5억원인 주택으로서 2007년도에 세부담상한 혜택을 받은 경우 2008년도에 과표를 10% 인상하여 산출세액이 10% 이상 증가하여도 부담세액은 10%만 증가함에 따라 기존의 세부담 혜택부분이 그대로 남은 상태에서 추가로 세부담한도제 혜택을 받는 부분이 생길 수 있다는 것으로서 이는 세부담상한제가 당초 목적과는 달리 세부담의 형평성을 악화시킬 수 있다는 것이다. 이러한 문제는 5%의 세부담 상한을 적용받는 주택의 경우 더 명확하다. 즉, 주택가격이 3억원 이하인 주택의 경우 2008년에 과표를 10% 인상하여도 부담세액은 5%만 증가하게 되고, 다시 2009년도에  과표를 9.1% 인상하여도 부담세액은 5%만 증가하게 되어 과세표준 현실화가 완료되는 2017년까지 세부담상한제으로 인한 혜택이 계속 누적되어 갈 것이다.
  그리고 더욱 심각한 문제는 이러한 세부담상한제의 혜택이 차별적으로 적용된다는 것이다. 즉, 세부담상한제의 혜택을 많이 받는 주택일수록 과세표준 현실화정책의 영향을 적게 받고, 이미 산출세액대로 납부하고 있는(법개정 이전부터 상대적으로 더 많은 세부담을 하고 있는) 납세자의 경우 과세표준 현실화의 영향으로 상대적으로 세부담이 증가한다는 것이다. 이는 납세자간의 세부담 불공평 상태가 장기화되며 또한 이전보다 더욱 악화될 수 있다는 것으로서 세부담상한제로 인하여 과세표준 현실화를 통해 보유세를 강화하고자 하는 정책 목적의 달성이 어렵게 되며, 동일 가격의 재산에 대하여 동일한 세액을 부담토록 한다는 세부담 형평성 측면에서도 문제가 되는 것이다.  
다. 종합부동산세와의 관련된 문제점
  첫째, 세부담의 급증 문제이다. 세부담상한제의 혜택을 받는다 하더라도 종합부동산세로 인하여 일시에 급격하게 세부담이 증가할 수 있다. 예를 들면, 주택가격이 5억 5천만원이었던 주택이 주택가격의 상승 등으로 인하여 6억원이 초과하는 경우 세부담 한도가 전년도에는 10%이었던 것이 50%로 급증하게 되어 재산세 부담이 급증하게 되고, 50% 초과 인상분으로서 재산세를 부과하지 않는 부분은 종합부동산세로서 부과되어 일순간에 급격한 세부담을 지우게 된다는 것이다. 세부담상한제는 납세자의 급격한 세부담을 완화하기 위한 조치임에도 종합부동산세와 맞물려 세부담 완화효과가 없어지게 되는 것이다. 즉, 납세자 입장에서는 일시에 급격한 세부담을 하여야 한다는 것이다. 이는 종합부동산세의 세율체계, 세부담상한 등이 재산세와 상이하게 운영됨에 따라 발생되는 문제이다.
  둘째, 세입귀속주체의 문제이다. 주택가격이 6억원을 초과하여 종합부동산세의 대상이 되는 납세자의 경우 재산세 50% 초과인상분은 세부담 한도가 300%인 종합부동산세로 상당부분 흡수될 수 있다. 종합부동산세와 맞물려 단순히 재산세의 세부담 완화효과가 없어지는 것만이 아니라 그 효과 상실부분이 국세인 종합부동산세로 흡수된다는 것이다. 세부담상한제가 없다면 지방세인 재산세로 납부하여야 할 것이 세부담상한제로 인하여 국세인 종합부동산세로 흡수된다는 것은 납세자의 세부담 급증을 완화한다는 세부담상한제의 취지에도 맞지 않을 뿐 아니라 세입주체의 왜곡을 발생시키는 문제로서 지방자치단체의 입장에서 보면 지방세로 흡수되어야 할 부분이 국세로 귀속 된다는 불합리한 부분이 생기는 것이다(물론 종합부동산세 세입이 지방자치단체에 배분되기는 하나 대상 주택 소재지를 관할하는 지방자치단체에 귀속되는 것은 아니다).
<주택재산세 세부담상한제와 종합부동산세 예시>
구     분2005년도2006년도2007년도주택공시가격
(기준시가)464백만원501백만원696백만원산출 재산세액900천원992천원1,480천원산출세액 증가율10.2%49.2%부담 재산세액379천원417천원626천원세부담 한도직전년도의 110%직전년도의 110%직전년도의 150%세부담상한혜택
(산출세액 대비)521천원
(57.9%)575천원
         (58.0%)854천원
         (57.7%) 종합부동산세 부담세액--528천원보유세부담 한도--300%총 부담세액379천원417천원1,153천원총부담세 증가율-10%276%
  ※ 서울시 소재 아파트에 대한 추정 보유세 부담액임(병기세목 제외).
  위 예시와 같은 경우 2007년도 재산세 세부담 상한제로 혜택을 본 854천원중 528천원이 종합부동산세로 과세됨에 따라 납세자의 세부담혜택이 줄게 되어 납세자입장에서는 세부담이 급격히 증가하게 되고(2006년대비 176% 증가), 세부담상한제가 없었을 경우 재산세로서 지방자치단체로 귀속될 금액이 국세인 종합부동산세로 국가에 귀속되는 결과가 되는 것이다. 이러한 문제는 종합부동산세가 주택합산과세방법을 택하고 있음에 따라 주택가격이 6억원 이하인 경우에도 발생하게 된다. 
Ⅳ. 주택 재산세제(세부담상한제)의 향후 추진방향
 1. 형평성 제고와 과세표준 현실화 정책의 순차적 추진
  정부의 재산세 정책의 두 가지 축은 납세자간의 형평성 제고와 보유세로서의 재산세 강화라고 할 수 있다. 이를 추진하기 위하여 과세표준의 평가방법을 개선하여 납세자간의 형평성을 제고하고, 과세표준 현실화 등을 통하여 보유세제를 강화하면서 일정 수준의 형평성을 갖춘 후에 실효세율을 끌어 올리겠다는 의미로 과세표준 현실화 일정을 2년간의 유예한 것으로 보여진다. 그러나 세율인하효과의 잔존, 주택가격의 상승, 추가 세부담상한제의 도입 등으로 인하여 유예기한이 끝나는 금년도까지 납세자간 세부담의 불공평이 완전히 해소된다고 볼 수는 없다. 그리고 이러한 이유 등으로 내년부터 시행 예정인 과세표준의 인상이 바로 실제 부담세액의 증가로 반영되기에는 세부담상한제의 한도와 과세표준의 인상율만 따져 보아도 구조적으로 어려울 것이다.
  동일한 가격의 재산에 동일한 세액이 부과되어야 함에도 그렇지 못한 기간이 장기간 흐르게 되면 납세자로서는 이를 수긍할 수 없게 된다. 물론 과세표준 현실화를 통해서 보유세의 인상효과를 직접적으로 얻을 수도 있지만 세부담상한제의 혜택을 받는 납세자를 빠른 기간 내에 최소화하는 것만으로도 납세자간의 형평성을 제고하면서 동시에 보유세의 인상효과를 얻을 수도 있을 것이다. 오히려 세부담상한제 혜택을 받는 계층이 존재하는 상태에서 과세표준 인상정책을 무리하게 추진하는 경우 세부담상한제와의 충돌로 과세표준 인상의 효과도 만족할 만큼 얻지 못하면서 납세자간의 형평성을 악화시킬 수도 있는 것이다.
  따라서 2년간의 유예기간을 두었을 당시와 주택가격의 상승, 세부담상한제의 하향조정, 종합부동산세의 강화 등 상황이 바뀌었음을 감안하여 세부담상한제로 인한 주택간, 지역간의 불공평 정도에 대하여 다시 한번 분석하고 추가 보완 등을 통하여 납세자의 형평성을 상당 수준 제고한 이후에 과세표준 현실화 정책을 추진하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 형평성을 갖지 못한 세부담이 장기화할 경우 결국 납세자의 불만을 야기시키며 이는 조세저항으로 이어질 소지가 크며, 형평성을 해치면서까지 과세표준 현실화 정책을 추진할 이유는 없다 할 것이다. 또한, 그 형평성 문제가 상대적인 박탈감을 느끼는 지방 소재 주민, 낮은 가격의 주택 소유자인 경우 더욱 더 그 필요성은 커질 것이다.      
 2. 세부담 구간 설정의 세분화 및 지역별 차등 적용
  첫째, 세부담상한제의 세부담 구간 설정을 조정할 필요가 있다. 2006년도에 서민주택에 대한 세부담을 완화하기 위하여 세부담 구간을 세분화하였는바, 세부담상한제의 도입취지가 서민주택의 급격한 세부담 상승을 완화하면서 보유세 강화정책을 지속적으로 추진하기 위한 것이라면, 주택가격이 3억원 이상인 아파트의 경우에도 세부담 구간을 보다 세분화할 필요가 있다. 주택공시가격이 시세의 80% 수준임을 감안할 때 주택가격 3억 초과 6억 이하의 주택을 서민주택이라고 하기는 어렵다 할 것이다. 또한 아래 표에서 보듯이 전체 공동주택중 주택가격이 2억원을 초과하는 공동주택의 비율은 18%에 불과하며, 가격상승율은 세부담한도인 10%를 월등히 상회하고 있어 주택가격 1억원 이하인 주택보다 세부담상한제의 혜택이 더 큼을 알 수 있다.
가격구간세대수(만호)상승률 전 체903만호(100%)22.8%6억 초과 27(3%)31.5%4억 초과 ~ 6억 이하 33(3.7%)32.9%2억 초과 ~ 4억 이하 102(11.3%)30.9%1억 초과 ~ 2억 이하 184(20.4%)16.6%1억 이하  557(61.6%)9.7% (2천만원 이하) (54만호/5.9%)(3.9%)               <공동주택의 2007년 주택공시가격 상승률>
      ※ 공동주택의 주택공시가격 건설교통부 보도자료(2007. 4. 30) 발췌 
    
  그리고 현행 제도하에서는 주택가격이 6억원을 초과하는 순간 급격한 재산세의 상승으로 인하여 납세자가 큰 부담을 느낀다는 점과 재산세 세부담 상한 초과분이 종합부동산세로 유입되어 지방세로서 납부하여야 할 것이 세부담상한제로 인하여 국세인 종합부동산세로 귀속된다는 문제도 감안하여 6억원 초과부분에 대하여 일률적으로 50%로 되어 있는 세부담 한도도 세분화하여야 할 것이다.
  둘째, 지역간 세부담 구간을 차별화하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 현행 세부담상한제는 주택가격의 급등지역에서 더 많은 혜택을 받게 되어 있어, 주택가격이 낮은 지역의 납세자의 입장에서는 세부담 불공평에 대한 불만이 더욱 클 수 있다. 건설교통부 발표(2007. 4. 30)에 의하면 2007. 공동주택가격 상승률은 권역별로는 수도권 28.8%, 광역시. 7%, 각 도는 7.1%로 나타났으며,  시·도별로는 경기 31.0%, 서울 28.5%, 울산 20.3%, 인천 17.0% 순으로 상승하였고, 대전 -1.9%, 제주 1.1%, 강원 2.8% 순으로 낮게 나타나 수도권지역 공동주택이 세부담상한제의 혜택을 더 많이 받음을 알 수 있다. 따라서, 세부담상한제의 혜택을 많이 받는 지역에 대하여 예외적으로 별도의 상향조정된 세부담상한 구간 및 한도를 설정하여 지역간 세부담 격차를 보다 빠른 기간 내에 해소하는 것도 형평성 제고와 보유세 강화의 조화로운 추진을 위해 생각해볼 수 있는 한 방법이라 할 것이다.
  
3.  세부담한도 기준세액「직전년도 재산세 상당액」의 보완
  2005년 세부담상한제 도입시 직전년도의 재산세 상당액의 의미를 실제 부담세액으로 함에 따라 세율인하 지방자치단체 소재 주택과 그렇지 않은 지방자치단체 소재 주택 간의 세부담의 격차를 해소할 필요가 있다. 세율인하로 인한 세부담의 격차는 세율인하 당시 뿐만 아니라 표준세율 조정요건을 강화한 이후에 세율인하를 하지 않았음에도 세부담상한제 도입시 세부담 한도의 기준이 되는 「직전년도 재산세 상당액」을 실제 부담세액으로 규정함으로 인하여 남아 있기 때문이다.
  세율인하조례의 시행 당시에 그 인하 혜택을 받는 것은 당연하다 할 것이나, 그 혜택이 세율인하가 종료된 현재까지 누리도록 하는 것은 형평성 측면에서 문제가 있다 할 것이며, 그러한 혜택이 필요하다고 판단하는 지방자치단체는 다시 현행 지방세법상 세율조정요건에 의한 세율인하를 통하여 이루어져야 할 것이다. 기술적으로 어려운 점이 상당할 것으로 예상되기는 하나 이후부터라도 세부담상한제 도입당시부터의 「직전년도 재산세 상당액」을 표준세율에 의한 세율로 산출한 세액으로 하는 방안도 검토해보아야 할 것이다.   
      
  대략적으로 살펴본 바와 같이 현행 주택에 대한 재산세는 최근 많은 변화를 겪어왔으며, 그 변화의 방향에 있어서도 대부분의 국민이 수긍하는 방향으로 변화되어 왔다고 보여진다. 다만, 대폭적인 재산세제 개편에 따른 급격한 변화로 인하여 재산세와 종합부동산세와의 관계에 있어서 또는 재산세제내의 제도 사이에서 그 효과가 상충되는 부분이 있을 수 있으므로 이러한 부분들에 대하여 지속적으로 관심을 갖고 보완하여 나아가야 할 것이다. 이러한 보완은 형평성 제고와 보유세 강화의 조화를 전제로 하여야 할 것이며, 굳이 우선순위를 정한다고 하면 형평성을 해치면서 신속하게 실효세율의 수준을 높여나가는 것보다는 형평성을 우선하여 도모한 후에 실효세율을 올릴 수 있도록 순차적으로 과세표준의 현실화를 추진하여 적정수준의 세부담을 지우는 것이 바람직하다고 본다. 형평성을 먼저 도모한다 하여도 형평성 제고 과정에서 세부담상한제의 혜택을 받는 주택에 대한 지속적인 재산세 증가는 전체적인 재산세의 부담수준도 높이는 효과가 있으므로 정부의 보유세제 강화정책에 어긋나는 것은 아니라고 본다.

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